关于全国人大代表选举
“三个平等”原则的提出和采纳
文丨阚珂
全国人大常委会法制工作委员会原副主任
这里的“三个平等”原则，说的是2010年全国人大修改选举法确定的三项要求：
第一，保障公民都享有平等的选举权，实行城乡按相同人口比例选举代表，体现人人平等；
第二，保障各地方在国家权力机关有平等的参与权，各行政区域不论人口多少，都应有相同的基本名额数，都能选举一定数量的代表，体现地区平等；
第三，保障各民族都有适当数量的代表，人口再少的民族，也要有1名代表，体现民族平等。
“城乡按相同人口比例选举人大代表”的含义
2007年党的十七大报告提出：“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。”那么，这一要求的具体含义是什么呢？听我从头说起。
新中国的各级人大代表选举制度，是1953年2月11日由中央人民政府委员会通过的《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》（以下简称选举法）确定下来的，这部法律后来又经过多次修改，使我国的人大代表选举制度随着经济社会的发展而不断发展完善。
1953年制定选举法的时候，我们国家的农村人口占大多数，而共同纲领规定的我国国体最重要的内容是“实行工人阶级领导”。为了使选举制度与这一新中国国体要求相适应，体现工人阶级在国家政治生活中的领导地位，确定城市的代表在人民代表大会中要占有相当的比例。对此，选举法起草委员会委员邓小平同志在《关于中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法草案的说明》中作了详细的解释。
他说：“草案规定了城市和乡村应选代表的不同的人口比例。条文规定省每80万人选举全国人民代表大会代表1人，而工业城市则每10万人就可选举全国人民代表大会代表1人。对于省、市、县人民代表大会代表都作了同样性质的规定。城市是政治、经济、文化的中心，是工人阶级所在，是工业所在，这种城市和乡村应选代表的不同人口比例的规定，正是反映着工人阶级对于国家的领导作用，同时标志着我们国家工业化的发展方向。因此，这样规定是完全符合于我们国家政治制度和实际情况的，是完全必要的和完全正确的。”对选举法的这个规定，后来人们概括地表述为：农村人口与城市人口按照8：1的比例选举全国人大代表。
毛泽东同志在1954年3月23日宪法起草委员会第一次会议就“城市代表多、农村代表少”这一制度设计的考虑作过进一步的说明。他指出，我们的选举，也是过渡性质的选举。城市选的代表多，乡村选的代表少，如平等了，就成了农民代表大会，工人就变成了尾巴。总之，我们的办法不那么彻底，因为是过渡时期。
1979年全国人大全面修订、重新通过的选举法规定：
自治州、县、自治县农村人口与镇人口选举人大代表的比例为4：1；省、自治区农村人口与城市人口选举人大代表的比例为5：1；选举全国人大代表仍然是8：1这个比例。
1982年根据经济社会的发展、城乡人口结构的变化，对选举法作了修改，规定：
这是1953年以来第一次就选举人大代表的农村人口与城镇人口的比例问题作修改，在城乡人口平等选举人大代表方面迈出了一小步。
1995年再次修改选举法，规定：
省和自治区人大代表名额、全国人大代表名额按照农村人口与城市人口4：1的比例来分配。至此，县和自治县人大代表、自治州人大代表、省和自治区人大代表、全国人大代表的名额都统一按照农村人口与城市人口4：1的比例来分配。
党的十七大报告就是在当时选举法规定的这个“4：1”比例的情况下，提出“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”要求的。它的具体含义可以理解为：
一是城乡按1:1的人口比例选举人大代表；
二是在具体实现的步骤上，可以按照“3：1”“2：1”“1：1”的比例分三步“逐步”实行城乡按相同人口比例选举人大代表，也可以按照“2：1”“1：1”的比例分两步“逐步”实行城乡按相同人口比例选举人大代表。
研究提出“三个平等”原则的过程
邓小平同志这篇说明所指出的人大代表选举制度发展的方向，就是随着国家各方面的发展，要实行更为平等直至完全平等的选举制度。我国选举制度的这个发展方向，是我在研究过程中始终拿在手里的一把尺子，我研究的每一步、每一个进展，都要用这把尺子来衡量一下，以保证不偏离方向。
议会与法律一样，都是人类文明的重要成果。在研究中，我对外国议会议员名额的确定和分配问题作仔细地比较分析，努力从中找出一些带有规律性的东西。
第一，自十九世纪以来，在世界绝大多数国家议员选举制度的演变中，出现的三种主要趋向之一，是使政治上的代表权基础的平等化，即人口与代表比例的平等化，人口与代表比例原则成为一些国家确定议会议员名额的主要依据之一。所谓人口与代表比例原则，是指议员名额的确定以人口为基础，每位议员所代表的人口数大体相等。这其中相伴随的一个问题是，按照人口与代表比例原则确定议员名额，如果比例不变，随着人口的增长，议员人数必然不断增多，若不加以控制，则议员人数无限增加势必影响议会职能的发挥。因此，有的国家采取相应的措施，当议员人数增加到一定数量时，就把议员名额固定下来，定期调整议员名额的分配方案，增加人口增长快的地区的议员名额，减少人口增长慢的地区的议员名额。
第二，一些实行议会一院制的国家确定议会部分议员名额和一些实行议会两院制国家确定全部或部分参议院议员名额，采用行政区域原则。这一原则的原理是：尽管同一级别的行政区域的面积大小、人口多少会有很大区别，但作为同一级别的行政区在议会中的表决权应该是平等的，同一级别的行政区应该产生同样数量的议员。
第三，一些国家为了保障各个民族在议会中的表决权，采用民族原则确定议会中部分议员的名额。比如，斐济1970年宪法规定，众议院52名议员中，12名斐济族议员、12名印度族议员分别在本民族中选出，3名其他民族（既非斐济族又非印度族）议员在其他民族中选出；另外10名斐济族议员、10名印度族议员和5名其他民族议员在全国范围选出。
第五，议会议员名额的确定原则与议会议员名额的分配原则往往是联系在一起的。如果先确定每1位议员所代表的人口数、少数民族议员名额、其他方面的议员名额，将这些名额相加即为议会议员的总名额，那么，这“三个平等”原则，就是确定议会议员总名额的原则。我国1953年选举法就是采用这种方法，计算出全国人大代表总名额为1200人左右。如果已经确定了代表的总名额，就如我国1979年选举法规定全国人大代表名额不超过3500人，那么，这“三个平等”原则，就是向选举单位分配代表名额的原则。从这里可知，确定议会议员名额原则与分配议会议员名额原则往往是相同的原则，计算议会议员总名额与向选区或者选举单位分配议员名额往往是同一过程。
以上这些论点构成我撰写的《全国人民代表大会代表名额确定依据探讨》一文的骨架，再经过细节补充和文字加工后就定稿了。该文于1987年9月发表在中国社会科学院政治学研究所主办的《政治学研究》当年的第五期上。我完成这一研究课题用了近半年的时间。
研究成果是怎样成为法律条文的
为了落实2007年党的十七大报告提出的“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”的要求，以及解决人大工作中的一些其他问题，进一步完善我国的人民代表大会制度，从2008年开始，全国人大常委会办公厅特邀专家盛华仁（第十届全国人大常委会副委员长兼秘书长）同志牵头负责修改选举法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（以下简称地方组织法）、代表法的工作。
盛华仁同志2003年3月担任第十届全国人大常委会副委员长兼秘书长后，在了解、熟悉人大工作的过程中，就在思考如何把人大的每项具体工作制度建立健全起来，并通过一个个具体的举措扎实地推进人大工作和人大建设。
第十届全国人大有2984名代表，分布在35个代表团，代表人数多的山东代表团180人，代表人数少的宁夏代表团19人。这种代表团人数相差悬殊的情况，是以各省级行政区人口数为基础分配代表名额而形成的。这是不是就很合理呢？在代表名额的分配上，除了以人口数为基础，还需要不需要同时考虑其他因素呢?我们知道，有些国家的议会实行两院制，其中一院议员的名额及名额的分配是根据人口数确定的；另一院议员名额是根据行政区域确定的，各行政区域不论人口多少，都有相同的议员名额。我国在1982年修改宪法过程中，曾有意见提出全国人民代表大会由两院组成，其中的一院是地方院。这个意见没有被采纳。那么，就要解决在我国一院制的人民代表大会中怎么样更好地反映不同地区的利益诉求这个问题。另外，在实际工作中还有这样一种情况，就是在全国人大会议期间各代表团审议议案时，代表人数多的代表团，不可能做到每位代表都充分发表意见；而代表人数少的代表团，在每次召开全团会议审议议案时每位代表都要发言，否则就会出现冷场的现象。盛华仁同志是由宁夏选出的第十届全国人大代表（宁夏代表团只有19名代表），他对这些情况都非常了解。在带队赴广东省、河南省就修改选举法调研座谈过程中，他提出，在全国人大代表名额分配上，应先确定一个相同的各选举单位的代表名额基数，然后再确定各选举单位按人口数等因素计算出的代表名额数，这几方面的名额相加就是各选举单位代表名额的总数。
盛华仁同志带领工作班子，经过深入研究提出坚持“三个平等”原则的修改选举法的初步方案。在向全国人大常委会领导同志汇报后，于2009年8月下旬召开各省、自治区、直辖市人大常委会有关负责同志座谈会，进一步征求对修改选举法的意见。9月下旬，全国人大常委会党组召开会议讨论同意这个修改方案。会后，根据党组会议讨论提出的意见对方案进行修改完善，将方案报请党中央审批。经党中央批准后，10月下旬，第十一届全国人大常委会第十一次会议初次审议了选举法修正案草案，大家同意一步到位实行“城乡按相同人口比例选举人大代表”。12月，中共中央办公厅印发了关于选举法修改工作有关情况的通报。在这同时，中国人大网站全文公布了选举法修正案草案，向社会征求意见。12月下旬，第十一届全国人大常委会第十二会议再次审议了选举法修正案草案。
从1987年9月我发表《全国人民代表大会代表名额确定依据探讨》一文，到2010年3月全国人大修改选举法这之间相距近23年，该文提出的全国人大代表名额分配“三个平等”原则的研究意见得到采纳。
在这次选举法修改过程中和修改之后，盛华仁同志多次说，这“三个平等”原则是阚珂同志提出来的。他还提出，应该在立法工作档案中把这一历史事实记录保存下来。
